[배종찬 칼럼]행정수도 이전, 문 대통령에게 약일짜 독일까
기사입력 2020-08-04 12:42:44
데이터로 분석한 행정수도 이전에 대한 국민 여론
  • 문재인 대통령이 7월 27일 오후 청와대에서 수석보좌관 회의를 주재하고 있다./연합
행정수도 이전, 문 대통령에게 약일까 독일까
인국공·아파트값급등·성추문…국면전환 역할
집값안정에 공감하는 비율은 40.6%에 불과
서울시장 보궐선거 '야당 당선 지지'는 55%나


수도이전 카드가 다시 등장했다. 18년 전인 2002년 대통령 선거의 최대 공약은 수도이전 카드였다. 대통령 선거에서 충청권 표심은 매우 중요하다. 보수정당과 진보정당의 이념 대결 구도 속에서 지역적으로 영남과 호남은 지지하는 후보가 다른 경우가 많았다.

2002년 대통령 선거는 새천년민주당에서 일찍 후보가 결정되면서 선거판은 빨리 뜨거워졌다. 여당의 노무현 후보는 영남 출신 민주당 후보였다. 자신의 출생 지역인 영남이 아니라 호남의 후원을 더 많이 받는 후보였다. 2002년 대통령 자리를 두고 노무현 후보와 이회창 후보의 대결은 치열했다. 이 와중에 한일월드컵축구를 바람으로 정몽준 후보가 갑자기 등장했다. 선거판은 3인 대결로 급격히 전환되었다. 여름이 지나면서 이회창 후보가 노무현, 정몽준 후보보다 지지율이 더 앞서는 추세로 나타났다. 이 후보를 뒤쫓던 두 후보는 11월에 단일화 카드를 선택한다. 단일화 결과로 노무현 후보가 최종 후보가 되고 다시 양자 대결 구도가 펼쳐졌다.

한 치 양보 없는 초접전에서 노 후보가 대통령에 당선된 배경에는 ‘수도이전’ 공약이 기여했다는 분석이 나온다. 충청권에 지역 기반을 가지고 있었던 이회창 후보를 견제하고 승리 발판을 마련했기 때문이다.

노 대통령은 취임 이후 ‘신행정수도특별법’을 만들어 세종특별자치시를 적극적으로 추진했다. 헌법재판소 판결로 수도이전으로까지 연결되지는 못했다. 그렇지만 지금 세종특별자치시의 산파 역할은 노무현 정부때 이뤄진 성과 덕분이다.

남은 임기가 2년이 채 되지 않는 문재인 정부의 여당이 ‘수도이전’ 카드를 다시 빼들었다. 노무현 전 대통령을 지지했었던 30대 이상 유권자들에게 향수를 불러일으킨다.

국회 교섭단체 연설에서 수도이전 카드를 제시했던 김태년 원내대표는 ‘수도이전의 완성’이라는 표현을 동원했다. 수도이전으로 노무현 대통령과 문재인 대통령을 연결하고 국면전환을 시도하는 모양새다. 18년 전 대통령 선거 당선 방정식을 만들었던 ‘수도이전’이 재등장했다. 이번에 꺼내든 수도 이전 카드는 문재인 대통령의 국정 수행에 약일까 독일까.
수도이전 카드가 문 대통령의 국정 수행에 주는 첫 번째 효과는 ‘국면 전환’이다. 최근 문 대통령과 정부 여당은 각종 악재에 혼쭐이 나고 있었다. 코로나 19 방역에 대한 긍정적 평가로 문 대통령은 지난 4월 이후 지지율 고공 행진을 해왔다. 그렇지만 6월 들어 악재가 겹겹이 닥쳐왔다.

북한 노동당 김여정 부부장은 우리 정부를 강도 높게 비판하고 문 대통령에 대한 비난 수위를 높였다. 급기야 6월 16일 개성에 있는 남북연락사무소를 폭파했다. 남북관계는 급격히 냉기류가 흘렀고 문 대통령의 지지율도 하락했다. 하지만 요동치는 지지율의 시작에 불과했다.

인천국제공항공사 보안 검색 요원의 정규직 전환 이슈는 20대 지지층의 이탈을 가져왔다. 좋은 직장의 공정한 채용 기회를 얻지 못하는 20대 청년 세대가 분노했고 대통령의 긍정 평가로부터 멀어졌다.

그러나 더 큰 악재는 북한의 연락사무소 다음날 발표된 ‘6.17 부동산 대책’이었다. 종합부동산세 강화와 갭투자 금지가 핵심인 발표 내용으로 국민 여론은 얼어붙었다.

박원순 전 서울시장의 극단적인 선택과 성 추행 혐의로 여당마저 급속히 코너로 몰렸다. 악재가 쏟아지는 와중에 발표된 문 대통령의 ‘한국판 뉴딜’ 정책에 대한 관심도 반감될 지경이었다.

임기 4년차에 접어든 문 대통령에게 부동산 정책이 가장 큰 부담으로 다가오는 순간에 부상한 카드가 수도이전이다. 국민들의 관심은 일순간에 수도이전으로 향했다.

리얼미터가 YTN의 의뢰를 받아 지난 7월 21일 실시한 조사(전국500명 유무선자동응답조사 표본오차95%신뢰수준±4.4%P 응답률4.7% 자세한 사항은 조사 기관의 홈페이지에서 확인 가능)에서 ‘청와대, 국회, 정부 부처 모두가 세종시로 이전하는 것에 대해 찬성하는지 반대하는지’ 물어보았다.

절반이 넘는 53.9%는 찬성이었다. 반대 의견은 10명 중 4명도 되지 않았다. 충청권과 호남권은 10명 중 6명 이상 거의 7명 가까이 환영하는 여론으로 나타났다. 호남은 핵심 지역 기반이다. 충청은 최근 들어 대통령 지지율이 하락하고 있었는데 수도이전에 대한 여론은 매우 높게 나타났다.

수도이전이 만약에 실시된다면 주요 공공기관을 모두 보내야 하는 서울은 수도이전 찬반이 팽팽하게 나타났다. 압도적인 반대가 아니라는 의미다(그림1).

미래통합당이 어떤 수준으로 비판을 하더라도 국민의 관심을 모으는데 역할을 톡톡히 했다. 부동산 정책에 대한 관심을 수도이전으로 돌리는데 성공한 셈이다.

수도권과 지방의 갈등은 예견된 사태다. 그래서 18년 전 대통령 선거에서 노무현 후보가 빼어든 수도이전 카드는 ‘신의 한 수’였다. 선거는 승리했고 지금까지 영향을 주고 있다. 야당이 아무리 깎아내리더라도 흥행은 매우 효과적이기 때문이다. 수도이전을 실제로 할지 여부를 떠나 주목 효과로만 보면 국정 수행에 약이다.

수도이전이 문 대통령 국정 수행에 주는 두 번째 평가는 ‘집값 영향’이다.

김태년 더불어민주당 원내대표는 수도이전의 완성을 제시하면서 부동산 영향을 거론했다. 수도권 과밀화를 해소하고 국토 균형 발전을 추구하는 수도이전이야말로 수도권 부동산 안정에 기여한다는 의미다. 부동산 영향을 언급하는 배경은 분명하다. 부동산 정책에 대한 불신이 쌓이면서 문 대통령 지지율이 계속 하락하고 있는 까닭이다.

리얼미터가 YTN의 의뢰를 받아 실시한 조사(전국 약2500명 무선전화면접 및 유무선RDD자동응답조사 표본오차95%신뢰수준±약2.0%P내외 응답률 약4~6%내외 성연령지역가중치 각 조사의 자세한 사항은 조사 기관의 홈페이지 및 중앙선거여론조사 심의위원회 홈페이지에서 확인 가능)에서 문 대통령의 국정 수행을 분석해 보았다.

부동산 정책에 대한 국민 여론이 악화되면서 7월 20~24일 실시한 조사에서 긍정 평가 44.4%, 부정 평가 52.2%로 골든 크로스가 발생했다(그림2). 북한의 개성 남북연락사무소 폭파(6월 16일) 직후에도 50% 이상 올라가지 않았던 부정 평가였다. 여당 국회의원, 정부와 청와대의 고위 공직자 중 다주택자에 대한 아파트 처분 조치가 내려졌지만 지지율은 개선되지 않았다.

속절없는 지지율 하락국면에서 수도이전 제안이 나왔다. 부동산 정책에 쏠린 부정적 인식을 털어내는데 기가 막힌 선택으로 보인다. 추락하는 국정 수행 평가의 국면 전환에 금상첨화다. 그렇지만 수도권 집값 안정에 기여할 것으로 국민들은 생각하고 있을까. 수도이전과 집값 안정은 등식이 성립하지 않는 반응으로 나타났다.

리얼미터가 YTN의 의뢰를 받아 7월 24일 실시한 조사(전국500명 유무선자동응답조사 표본오차95%신뢰수준±4.4%P 응답률5.8% 자세한 사항은 조사 기관의 홈페이지에서 확인 가능)에서 ‘행정수도이전이 수도권 집값을 안정화시킬지 여부에 대해 공감하는지 공감하지 않는지 여부’를 물어보았다.

전체적으로 절반이 넘는 54.4%는 공감하지 않는 것으로 나타났다. 수도이전이 수도권 집값 안정에 기여한다는 공감 응답은 40.6%였다. 수도이전에 대한 높은 공감 비율을 감안한다면 부동산 문제는 일치하지 않는 의견이다.

특히 서울에 살고 있는 거주자들 10명 중 3명은 집값 안정에 공감하고 나머지 7명은 공감하지 않는 여론으로 나타났다. 수도이전을 열렬히 환영하는 충청권마저 수도권 집값 안정에 대해서 일방적으로 공감하는 의견은 아니다(그림3). 즉 수도이전에 대한 국민들의 호응은 높은 편이다. 수도권 과밀화 해소와 국토 균형 발전에 도움이 된다고 보기 때문이다.

그렇지만 최근 불거진 집값 상승을 안정시키고 부동산 투기를 뿌리 뽑을 수단으로 보는 시각에 거리가 있다. 여당에서 빼든 수도이전 제안이 ‘집값 안정’에 미치는 영향은 제한적이다. 수도이전 제안이 문 대통령 국정 수행에 미치는 세 번째 영향은 ‘선거 효과’다.

선거에서 대통령의 국정 수행 평가 수치는 결정적이다. 문 대통령의 국정 수행 평가 결과는 역대 대통령과 비교하기 어렵다.

역대 대통령들은 전통적으로 상고하저 유형이다. 임기 초반까지는 고공 행진을 하다가 임기 중반부터 부정 평가 수치가 늘어난다. 급기야 임기 4년차로 접어들면 지지율은 점점 더 내려가서 결국 긍정 평가보다 부정 평가 수치가 훨씬 더 높아지고 관심은 차기 대선 후보에게로 넘어간다. 역대 대통령들은 거의 예외가 없었다.

그런데 문재인 대통령은 일반적인 공식대로 진행되지 않고 있다. 여기에 코로나19라는 특수성이 있다. 코로나19라는 국가적 재난 속에 K방역에 대한 호평을 받았다. 지지율 상승의 결정적인 원인이 되었다.

4월 총선에 임박해서 대통령 긍정 지지율은 60%를 넘나들었다. 여당인 더불어민주당의 압도적인 승리로 총선은 막을 내렸다. 임기내 있었던 지난 2018년 지방선거 승리도 문 대통령의 지지율 마술이었다. 60~70%를 상회하는 높은 지지율이 선거 승리를 이끌었다.

그런데 6월 17일 정부의 부동산 대책이후 판도가 달라졌다. 부정 평가 결과가 더 높고 긍정 지지율은 주저앉았다. 올해는 더 이상 선거가 없지만 내년은 다르다. 박원순 전 서울시장의 극단적 선택으로 서울시장 보궐 선거가 있다. 동시에 성추행 파문으로 물러난 오거돈 전 부산시장의 중도하차로 부산에서 보궐 선거가 열린다. 수도권과 영남 민심을 감안한다면 이보다 더 중요한 선거는 없다. 서울시장 보궐 선거는 더 중요하다. 차기 대통령 선거를 1년여 앞두고 실시되는 선거라 파급 효과는 상상 이상이다.

이렇게 중요한 서울시장 선거에서 가장 중요한 이슈는 부동산이다. 가장 많은 영향을 받고 있는 지역이 서울이기 때문이다. 이 상황에서 여당이 꺼내든 수도이전 카드는 서울에서 부정적이다. 오죽하면 김종인 미래통합당 비상대책위원회 위원장은 여당이 수도이전을 내년 서울시장 선거 공약으로 내걸어야 한다고 말할 정도다.

서울 유권자들의 선거 반응 또한 심상치 않다. 한국갤럽이 자체조사로 7월 21~23일 실시한 조사(전국1000명 휴대전화RDD조사 표본오차95%신뢰수준±3.1%P 응답률12% 자세한 사항은 중앙선거여론조사 심의위원회 홈페이지에서 확인 가능)에서 ‘내년 재보궐 선거에 대한 의향으로 여당 후보가 많이 당선되어야 하는지 야당 후보가 많이 당선되어야 하는지’를 물어보았다. 전체적으로 ‘야당 지지’가 49%로 절반에 육박했다. ‘여당 지지’는 37%였다. 시장 보궐 선거가 있는 서울 지역으로 국한해보면 ‘야당 지지’가 무려 55%나 된다. 물론 후보를 대입하지 않았고 특정 정당 명칭이 아닌 여당과 야당으로 물었기 때문에 실제 결과는 얼마든지 다를 수 있다. 그럼에도 불구하고 지난 총선거 때의 선거 지형과 다른 모습이다. 서울 지역에 한정된 것은 아니지만 선거의 중요한 판세를 결정하는 중도층 여론은 여당에 더욱 좋지 않다. 중도층에서 여당 지지는 32%이고 야당 지지는 54%로 나타났다(그림4).

더불어민주당의 당 대표 자리를 놓고 이낙연 의원, 김부겸 전 장관, 박주민 의원이 경쟁하고 있다. TV토론에서 내년 서울시장 보궐 선거 후보 관련 의견도 개진되었다. 당 대표 후보 누구나 내년 보궐 선거에 후보를 내지 않겠다는 발언은 없었다. 후보를 낼지 말지 검토하는 것보다 더 중요한 이슈가 서울 지역 여론이다. 4월 총선때 서울 지역 국회의석 대부분을 가져간 여당이지만 수도이전 발언이후 서울 민심은 가라앉고 있다. 문재인 대통령의 국정 수행 평가도 마찬가지다.

리얼미터가 YTN의 의뢰를 받아 7월 20~24일 실시한 조사(전국2516명 무선전화면접 및 유무선자동응답조사 표본오차95%신뢰수준±2.0%P 응답률4.7% 자세한 사항은 조사 기관 및 중앙선거여론조사 심의위원회 홈페이지에서 확인 가능)에서 ‘문재인 대통령의 국정 수행을 어떻게 평가하는지’ 물어보았다. 서울 지역은 긍정 평가 41.4%, 부정 평가 55%로 나타났다. 부정적 평가 결과가 절반을 넘는다(그림5).

  • 김종인 미래통합당 비상대책위원장(가운데)이 7월 27일 국회에서 열린 비상대책위원회의에서 '아름다운 수도, 서울 의문의 1패' 문구를 배경으로 발언하고 있다. /연합
내년 서울시장 보궐 선거를 앞두고 정부와 여당의 비상등이 켜졌다. 서울시장 선거 결과에 따라 대선 판도마저 달라질 수 있기 때문이다. 수도이전 방안은 국면 전환에 큰 도움이 되고 있지만 서울시장 선거에 미치는 영향은 판이하게 다르다. 내년이면 임기 5년차에 접어드는 문 대통령에게 서울시장 보궐 선거 결과는 매우 중요하다. 국정 수행에 주는 영향뿐만 아니라 차기 대통령 선거 판세까지 움직이게 만드는 까닭이다. 수도이전에 대한 서울 지역 반응을 본다면 대통령 국정 수행에 약이 되지는 못한다.

수도이전을 이야기할 때 빼놓지 않고 예를 드는 곳이 브라질이다. 브라질에는 전 세계인들이 알고 있는 리우데자네이루와 상파울루 같은 대도시가 있다. 올림픽이 열렸던 곳이 바로 리우데자네이루이고 브라질의 옛 수도다. 상파울루는 인구가 가장 많은 곳이다. 그렇다면 왜 쿠비체크 브라질 대통령은 수도이전을 계획했을까. 스페인 식민지 잔재와 많은 인구로 신음하던 대서양 연안 대도시 과밀화 해소 과제가 있었다. 여기에 드넓은 영토의 내륙이 개발되지 못하는 점도 중요한 숙제였다.

심리적인 이유도 있었다. 전임 바르가스 대통령은 임기 중 극단적인 선택으로 굴곡진 생을 마감했다. 후임자인 쿠비체크 대통령은 획기적인 국면 전환이 필요했다. 유명한 그의 통치 구호는 ‘50년을 5년에(Fifty Years in Five)’ 였다. 50년의 경제 발전을 대통령 임기인 5년 안에 이루겠다는 의지였다. 쿠비체크 대통령 의지의 발현이 수도이전이었다. 바로 4년만인 41개월만에 신도시인 브라질리아를 건설하고 수도이전을 이뤄냈다.

브라질리아가 성공인지 실패인지 단언하기는 어렵지만 긍정적인 면만 있는 것이 아니다. 짧은 기간에 추진하면서 많은 문제점이 노출되었다. 기대했던 내륙 개발이 말처럼 쉽지도 않았고 대서양 연안 대도시의 과밀화 문제가 해소되지도 않았다. 수도이전은 장기적 계획을 통해 문화와 경제적 선순환 구조가 이루어져야 한다. 정치적인 의도가 중심이 되면 곤란한 주제다.

노무현 전 대통령이 꺼내든 수도이전 이슈가 18년 만에 재조명되고 있다. 문재인 대통령과 여당에서 볼 때 효과가 적지 않다. 추락하던 국정 수행 평가를 반전시키는 기회가 되고 있다. 임기 후반 빠지고 있는 충청권과 30대 지지층을 회복시키는데 안성맞춤이다. 문 대통령의 국정 수행에 약이 된다. 국면 전환에 절묘한 약이다. 그렇지만 여당 원내대표가 주장한 부동산 효과는 제한적이다. ‘집값 안정’은 수도이전과 비례한다고 보기 어렵다. 부동산은 단기간 내에, 단일한 정책으로 효과를 보기 쉽지 않기 때문이다.

부동산 효과를 생각한다면 수도이전이 문 대통령의 국정 수행에 약이 되는 것으로 보이지 않는다. 수도이전이 가져오는 충격은 사실 다른 곳에 있다. 바로 내년 서울시장 선거다. 부동산 정책이 불을 붙인 서울 민심은 수도이전에 요동치고 있다. 문 대통령 국정 수행에 대한 평가 역시 서울 지역은 부정적이다. 내년 보궐 선거에서 여당보다는 야당을 지지하겠다는 목소리가 더 높은 상황이다. 서울시장 선거에서 수도이전은 여당에 약이 되기보다는 독이 될 수도 있다. 수도이전이라고 쓰고 읽을 때는 ‘집값 안정’이 아닌 ‘균형 발전’으로 읽어야 한다.

● 배종찬 인사이트케이 소장 프로필

- .연세대 정치외교학과를 졸업하고 서울대 국제대학원에서 석사를, 고려대에서 행정학과 박사과정을 수료했다. 한국교육개발원 전문연구원을 거쳐 국가경영전략연구원 책임연구원으로 일했으며, 한길리서치 팀장에 이어 리서치앤리서치 본부장으로 활동한 바 있다. 정치컨설팅업체인 인사이트케이를 창업해 소장으로 독립하면서 새로운 세상을 꿈꾸고 있다.



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